Bernd Kasparek

KEIN RAUM DER FREIHEIT ODER DES SCHUTZES.

EUROPÄISCHE GRENZ- UND MIGRATIONSPOLITIK

 

In den letzten drei Jahrzehnten hat sich eine restriktive Migrations- und Flüchtlingspolitik in Europa herausgebildet, die die düstere Kehrseite des Prozesses der europäischen Einigung darstellt. In und um Europa werden Flüchtlinge und Migrant_innen durch ein Ensemble von Politiken ausgegrenzt und eingeschränkt. Dieser Beitrag zeichnet die Entwicklung dieser Politiken und ihrer Konsequenzen nach.


BEWEGUNG NURR, "European Black Flag", 2014, Installation, Studio 1/ Kunstquartier Bethanien, Berlin
BEWEGUNG NURR, "European Black Flag", 2014, Installation, Studio 1/ Kunstquartier Bethanien, Berlin


1. Entwicklung europäischer Grenz- und Migrationspolitiken

 

1.1. Schengener Verträge und der Vertrag von Amsterdam 1997

Die vergleichsweise junge Geschichte der europäischen Außengrenze beginnt mit der Unterzeichnung des Schengener Abkommens im Jahre 1985 (Schengen I). Vertreter_innen Deutschlands, Frankreichs, der Niederlande, Belgiens und Luxemburgs unterzeichneten in dem luxemburgischen Kurort einen Vertrag, der vorsah, auf Personenkontrollen an gemeinsamen Grenzen zu verzichten und im Gegenzug die Außengrenze des damit konstruierten Schengenraums unter dem Gesichtspunkt einer gemeinsamen Verantwortung auszubauen. Die Freizügigkeit in diesem Raum sollte durch eine verstärkte Sicherung der Grenzen zu den sogenannten Drittstaaten, also Ländern außerhalb des Schengener Abkommens, gewährleistet werden. Die Schengener Abkommen markieren also die Geburt der europäischen Außengrenze als Institution. Die Abwehr von Flucht- und Migrationsbewegungen war ihr von Anfang an als zentrales Moment eingeschrieben.

 

Wichtigstes technisches Instrument der Schengener Verträge war von Beginn an die erste supranationale europäische Fahndungsdatenbank SIS (Schengener Informationssystem), welche einen grenzüberschreitenden Austausch von Daten vor allem über Drittstaatsangehörige – Migrantinnen, Migranten und Flüchtlinge – ermöglichte. 1990 wurde das Schengener Durchführungsübereinkommen, kurz Schengen II unterzeichnet. Doch erst 1995 trat das Abkommen tatsächlich in Kraft, und der Vertrag von Amsterdam (1997) inkorporierte das Schengener Vertragswerk in den Rechtsrahmen der EU, die sich als ein „Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“ darstellte. Auch das Feld der Migrations- und Asylpolitik wurde durch Amsterdam europäisiert, was vor allem bedeutete, dass Regelungskompetenzen von der zwischenstaatlichen Ebene auf die Ebene der EU-Institutionen gehoben wurden. Besonders sichtbar wurde dieser europäische Anspruch mit der Schaffung des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS). Es formuliert die Vision eines harmonisierten Asylsystems innerhalb der EU unter dem Motto eines „Raums des Schutzes“.

 

Das GEAS nahm zwischen 1999 und 2005 erstmals Gestalt an. Es besteht vor allem aus fünf EU-Gesetzgebungsakten (Verfahrensrichtlinie, Qualifikationsrichtlinie, Aufnahmerichtlinie, Dublin-Verordnung und EURODAC-Verordnung). Das Ziel des GEAS wurde allerdings noch lange nicht erreicht. Die nationalen Asylsysteme unterscheiden sich immer noch stark in Anerkennungsquoten, Schutzniveaus, Lebensbedingungen sowie sozialer Integration von Flüchtlingen.

 

Das Scheitern des Versprechens des GEAS hat vor allem zwei Gründe. Zum einen wurde oftmals auf der Grundlage des kleinsten Nenners harmonisiert. Dies bedeutet, dass die Richtlinien und Verordnungen des GEAS den am wenigsten flüchtlingsfreundlichen Standard als verbindlichen EU-Mindeststandard festgeschrieben haben. Einige nationale Asylsysteme gehen weit über diese Standards hinaus. Für andere EU-Mitgliedsstaaten waren die Vorgaben des GEAS hingegen eine willkommene Rechtfertigung, das eigene Schutzniveau abzusenken. Zum anderen blockiert das Dublin-System eine tatsächliche Angleichung. Dublin führt als zentraler Mechanismus des GEAS zu einem massiven Nord-Süd-Ungleichgewicht in den nationalen Asylsystemen der EU. Doch dazu später mehr

 

1.2. Von der Grenzkontrolle zum Migrationsmanagement

Der Versuch einer Harmonisierung der Asylsysteme in der EU geht Hand in Hand mit einem weiteren Aufrüsten der europäischen Außengrenze zu dem Zweck der Unterbindung nichtregulierter Migrations- und Fluchtbewegungen nach Europa. Die Grenze wurde dadurch zu dem Mittel der Wahl in Europa, um Migration regierbar und steuerbar zu machen.

 

In diesem Prozess erfuhr die Grenze eine grundlegende Transformation. Die ursprüngliche europäische Außengrenze aus dem Schengener Abkommen von 1985 wurde noch vor allem als Demarkationslinie verstanden, die von grenzpolizeilichen Institutionen reguliert wurde. Ein Operieren staatlicher Souveränität jenseits dieser Linie war jedoch nicht vorgesehen. Ein verstärkter Zugriff auf die irreguläre Migration konnte in dieser Logik vor allem durch eine technologische Aufrüstung erreicht werden, etwa durch Zäune oder aber auch bessere Überwachungstechnik. Paradigmatisch wurde dies ab 1999 von der spanischen Regierung mit dem Aufbau der SIVE (Integriertes System der Außenüberwachung) durchexerziert.

 

Dieses System stieß rund um das Jahr 2005 aber auch in Spanien an seine eigenen Grenzen. Im Oktober 2005 überwanden Hunderte von Migrant_innen die Grenze zu den spanischen Exklaven Ceuta und Melilla. Gleichzeitig hatte die SIVE zwar direkte Bootsüberfahrten von Marokko nach Andalusien unterbunden, doch kam es nun vermehrt zur Ankunft von Migrant_innen auf den Kanarischen Inseln.

 

Auf der EU-Ebene führte dies zu einer Neuausrichtung der Grenz- und Migrationspolitik. Zwar wurde das Politikziel des „Kampfes gegen die illegale Migration“ aufrechterhalten, jedoch kam jder Anspruch hinzu, nun auch schon im Vorfeld – jenseits der europäischen Grenzen – regulierend auf die Migration zuzugreifen und die Transitländer – vor allem in Nordafrika – in die Migrationskontrolle einzubinden. Damit wurde die gesamte Nachbarschaft der EU Zugriffsgebiet grenzpolizeilicher und migrationspolitischer Maßnahmen.

 

1.3. Frontex und Eurosur

Exemplarisch für diese Verschiebung steht die europäische Grenzschutzagentur Frontex. Der Rat der Europäischen Union verabschiedete 2004 die Verordnung zur Schaffung von Frontex, der Europäischen Grenzschutzagentur. 2005 nahm die Agentur ihre Arbeit in Warschau auf. Dort arbeiten mittlerweile knapp 300 Angestellte. Die Agentur verfügt mittlerweile über ein Jahresbudget von rund 100 Millionen EUR.

 

Frontex ist selbst kaum in die tagtägliche Überwachung und Kontrolle der Grenze involviert. Sie stellt vielmehr ein Laboratorium dar, in dem die neue Auffassung von Grenze als Mittel der Kontrolle von Migration erdacht, erforscht und selektiv umgesetzt wird. Frontex ist in diesem Sinne die Verfestigung eines europäischen Prozesses, mittels dessen eine europäische Außengrenze als politische Einrichtung überhaupt erst entsteht.

 

In der sogenannten „Risikoanalyse“ sammelt und bewertet Frontex die Geschehnisse an der Außengrenze, um zum einen neue Entwicklungen in der Praxis der klandestinen Grenzüberschreitung aufzuspüren, zum anderen aber auch, um die Entwicklung der irregulären Migration nach Europa zu prognostizieren. Weiter ist Frontex im Forschungsbereich sowie in der Ausbildung von Grenzschützern in Europa tätig. Die Hauptaktivität von Frontex liegt jedoch im operativen Bereich. An den verschiedensten Orten der Außengrenze finden sogenannte „Gemeinsame Operationen“ statt, in denen Grenzschutzeinheiten der Mitgliedsstaaten gemeinsam die Grenze patrouillieren.

 

Hervorzuheben an der Agentur Frontex ist vor allem, dass ihre Operationen an und jenseits der Grenze in einem rechtlichen Graubereich stattfinden. Die Idee der Extraterritorialität ist der Agentur seit ihrer Gründung eingeschrieben. Dank ihres Rechtsstatus als europäische Agentur handelt Frontex relativ autonom. Kontrolle wird nur von einem Verwaltungsrat ausgeübt, in dem neben der Europäischen Kommission jeder EU-Mitgliedsstaat vertreten ist. Frontex ist also weder eine rein europäische Institution noch die eines Mitgliedstaates, sie steht vielmehr für die schrittweise Europäisierung des Grenzregimes in Europa.

 

Diese Logik einer deterritorialisierten, repressiven Grenze setzt sich auch in der Etablierung des Europäischen Grenzüberwachungssystems EUROSUR fort, welches 2013 in Betrieb genommen wurde. Das System soll eine Echtzeitüberwachung der gesamten europäischen Außengrenze und darüber hinaus ermöglichen und speist sich aus Daten von Satelliten, Drohnen (unbemannte Aufklärungsflugzeuge), Radartürmen und Patrouillenfahrten. Das System wurde oftmals treffend als „Big Brother auf Hoher See“ betitelt.

 

1.4. Externalisierung

Die Europäische Union ist selber bemüht, Grenzkontrolltechniken zu exportieren und mit ihrer Hilfe Migrationskontrolle bereits in Nordafrika, im Kaukasus, aber auch in der Türkei stattfinden zu lassen. Exemplarisch für die Kooperation mit Drittstaaten und die Vorverlagerung von Migrationskontrollen sind die Bemühungen der EU, im Rahmen des Beitrittsprozesses mit der Türkei eine solche Politik umzusetzen. Schon seit dem Jahr 2003 bemüht sich die EU unter der Federführung der Kommission, ein sogenanntes Rückübernahmeabkommen für Flüchtlinge mit der Türkei zu unterzeichnen. Kern des Abkommens wäre eine Verpflichtung von Seiten der Türkei, einer Rücküberstellung – sprich: Abschiebung – aller Flüchtlinge zuzustimmen, die durch die Türkei in die EU eingereist sind, um ein Asylverfahren durchzuführen. Im Rahmen dieses Abkommens sollen auch Internierungslager an der Grenze der Türkei mit Iran, Irak, Syrien etc. von der EU finanziert werden.

 

Externalisierung beschreibt dabei ein ganzes Bündel von Maßnahmen. Diese reichen vom Export von Grenzkontrolltechniken über Schulungen von Grenzpolizei, Einführung von biometrischen Ausweisdokumenten oder Verabschiedung von repressiver Aufenthaltsgesetzgebung bis hin zu dem Bereich, in dem Migrations- und Entwicklungspolitik zusammenkommen. Während letztere Maßnahmen oftmals nur Pilotprojektcharakter haben und zumindest bisher keine große Auswirkung auf die Migration gen Europa hatten,  ist das Out-Sourcing der Migrationskontrolle an Staaten wie Weißrussland, Türkei, Libyen, Tunesien und Marokko wesentlich kritischer und hat zumindest zeitweise zur Unterbindung von Flucht- und Migrationsbewegungen geführt. Langfristig steht hinter der Externalisierung immer auch der Wunsch, Nachbarstaaten der EU zu sogenannten sicheren Drittstaaten zu erklären, womit Flüchtlinge gezwungen wären, dort – und  nicht in der EU – einen Asylantrag zu stellen.

 

2. Von Dublin nach Malta: Europäische Flüchtlingspolitiken

 

2.1. Asylkompromiss, sichere Drittstaaten

Die Idee, Flüchtlinge zum Zwecke der Durchführung eines Asylverfahrens in einen anderen Staat abzuschieben, ist keineswegs neu, sondern bildet mittlerweile den Kern des GEAS. Sie geht zurück auf das Konzept der sicheren Drittstaaten, welches schon Ende der 1980er Jahre diskutiert wurde. Paradigmatisch für den damaligen, harten Umgang mit der Migration war der sogenannte Asylkompromiss in Deutschland, der 1993 zu einer Reform des bis dato im Artikel 16 des Grundgesetzes niedergelegten Asylrechts führte. Dabei wurde der Zugang zu diesem Grundrecht massiv eingeschränkt.

 

Zentrales Instrumentarium dieser Einschränkung ist das Konzept der sicheren Herkunfts- und Drittstaaten. Es erlaubt, Personen einerseits qua Herkunft vom Zugang zum Recht auf Asyl auszuschließen, erklärt andererseits aber auch die nachweisliche Durchreise durch einen sogenannten sicheren Drittstaat zum Ablehnungsgrund. Das Argument lautet, dass schon in dem sicheren Drittstaat ein Asylantrag hätte gestellt werden können. Deutschland erklärte sich gleichzeitig als von sicheren Drittstaaten umgeben.

 

2.2. Dublin 1, 2, 3 und Eurodac

Dabei ist das Konzept der sicheren Drittstaaten keine deutsche Erfindung. Schon 1990 wurde das sogenannte Dubliner Übereinkommen von den EG-Mitgliedsstaaten unterzeichnet. Es regelte zum ersten Mal die Zuständigkeit eines Staates für die Durchführung eines Asylverfahrens. Im Gegenzug bedeutete dies, dass Flüchtlinge innerhalb der EG nur einen einzigen Asylantrag stellen konnten.

 

Die so genannte Dublin II-Verordnung des GEAS aus dem Jahr 2004 überführt dieses Abkommen in einen europäischen Rechtsrahmen. Für die Prüfung der Zuständigkeit wird das sogenannte Verursacherprinzip festgeschrieben. Dies bedeutet, dass der Staat, der die Einreise eines (potenziellen) Asylsuchenden verursacht, auch für die Durchführung des Verfahrens zuständig ist. Eine Verursachung ist dabei beispielsweise die Vergabe eines Visums, oder auch eine mangelhafte Sicherung der Grenzen. Schon aufgrund der Geographie Europas ist es keine Überraschung, dass Dublin II zu einem groben Nord-Süd-Ungleichgewicht innerhalb der EU geführt hat. Die Länder im Süden und Südosten der EU, die den größten Anteil an der europäischen Außengrenze haben, sind per Dublin auch für die Prüfung der meisten Asylanträge zuständig.

 

Dabei wird im offiziellen Diskurs die große Anzahl an Asylverfahren zumeist als „Bürde“ für die jeweiligen Staaten beschrieben. Dies lässt jedoch außer Acht, dass es vor allem Flüchtlinge und MigrantInnen sind, denen durch Dublin oftmals jegliche Perspektive auf Schutz und ein menschenwürdiges Leben genommen wird. Denn sie sind gezwungen, in den jeweiligen Ländern zu verbleiben, ohne Rücksicht auf etwaige Familienangehörige in anderen EU-Mitgliedsstaaten oder andere gute Gründe für einen Aufenthalt in einem anderen Land der EU.

 

In einer Vielzahl von Fällen setzen sich Flüchtlinge und Migrant_innen daher über die Bestimmungen der Dublin-Verordnung hinweg, begeben sich in ein anderes Land und stellen dort auch oft einen erneuten Asylantrag. An dieser Stelle greift die EURODAC-Verordnung. EURODAC ist eine zentrale europäische Fingerabdruckdatenbank, in der die Fingerabdrücke von aufgegriffenen Migrant_innen und Asylsuchenden eingespeichert sind. So kann der Nachweis erbracht werden, in welchem EU-Mitgliedsstaat sich eine Person zuerst aufgehalten hat, woraus sich wiederum die Zuständigkeit für ihr Asylverfahren ergibt. Diese wird dann durch eine innereuropäische Abschiebung durchgesetzt.

 

Zusammenfassend muss festgehalten werden, dass die Dublin-Verordnung ein System des organisierten Davonstehlens aus der Verantwortung für Schutzsuchende darstellt. Die EU-Mitgliedsstaaten im Norden, abseits der europäischen Außengrenze, können per Zuständigkeitsprinzip argumentieren, dass sie gar nicht für die Durchführung eines Asylverfahrens zuständig sind, während die Länder im Süden und Südosten der EU mit Verweis auf die „hohe Belastung“ niedrige Schutzstandards rechtfertigen können. Für schutzsuchende Flüchtlinge ist das Dublin-System daher eine Katastrophe.

 

2.3. Dublin ohne Griechenland

Dass der Fehler im System lag wurde spätestens im Jahr 2011 offensichtlich: die politische Fiktion, dass die EU ein überall gleicher „Raum des Schutzes“ sei, brach zusammen. Schon seit vielen Jahren hatten NGOs und Aktivist_innen über Griechenland berichtet, dass die dortigen Lebensbedingungen von Flüchtlingen menschenunwürdig seien, und dass es de facto keinen Zugang zum staatlichen Asylsystem gebe. Viele Flüchtlinge waren interniert, alle anderen fanden sich auf der Straße und ohne soziale Unterstützung wieder. In dieser Situation urteilte der Europäische Menschenrechtsgerichtshof in einem speziellen Fall, dass Dublin-Abschiebungen nach Griechenland Menschenrechtsverletzungen darstellten. Auch andere Verfahren tendierten in eine ähnliche Richtung, sodass es bald zu einem Abschiebestopp nach Griechenland kam, der immer noch anhält.

 

Die Frage, die sich nun stellt, ist ob Griechenland eine Ausnahme oder die Konsequenz aus dem Dublin-System darstellt. Es gibt in der Tat starke Anzeichen dafür, dass Dublin im Süden und Südosten der EU zu einer massiven Verschlechterung der Lebensbedingungen von Flüchtlingen geführt hat. Mittlerweile liegen Berichte über die Situation der Flüchtlinge in Bulgarien, Ungarn, Italien, Zypern und Malta vor, die diese Annahme bestätigen. Zwar sind die Bedingungen in all diesen Ländern verschieden, gemeinsam ist ihnen jedoch, dass der Zugang zu Schutz und Asyl, welches das GEAS garantieren soll, immer seltener gegeben ist.

 

3. Fazit

 

Angesichts dieser Entwicklung der zunehmenden Aufrüstung der europäischen Grenze bei gleichzeitigem Scheitern eines europäischen Asylsystems stellt sich die Frage, wie damit umgegangen werden kann. Dabei ist ein Blick weiter zurück in die Geschichte hilfreich, denn die Geschichte der skizzierten Institutionen – Schengen, Dublin, Frontex, Eurosur, GEAS – ist eine junge Geschichte. Vor rund dreißig Jahren wäre eine derartig explosionsartige Ausbreitung der Grenzen – der geographischen, der grenzpolizeilichen, der Grenzen zwischen der Vielzahl an Aufenthaltsstatus-Modalitäten – vielleicht auch gar nicht denkbar gewesen. Es bleibt also die Hoffnung, dass dieses Europa der Grenzen und der Abschottung nur eine kurze Phase darstellt. Die Zukunft erfordert den Entwurf einer offenen und pluralen Gesellschaft, die ihre Mitglieder nicht hierarchisiert, sondern gerade vor dem Hintergrund einer vielfältigen Herkunft allen Menschen gleiche Rechte und Mitsprache garantiert. Dabei ist sowohl vor dem geschichtlichen, insbesondere dem postkolonialen Hintergrund der Migration klar, dass dieser neue Entwurf sich nicht auf ein wie auch immer eingegrenztes europäisches Territorium beschränken kann. Ein solcher Entwurf wäre nicht nur geeignet, die fatale, tödliche Politik der europäischen Grenzen zu beenden, sondern würde die tatsächliche Einigung Europas bedeuten.